新形势下的个人外汇管理

　　应按照“事前便利化，事后有效监管”的总体要求，有机融合便利化、全面监测和危机应对，并辅以合规性要求的原则，探索建立与人民币国际化条件相适应的个人外汇管理体系。

 

　　文/尹刚 李锐 刘艳朝 蒲国林  编辑/靖立坤

 

　　随着人民币国际化进程加快及资本项目可兑换的稳步推进，个人外汇需求将得到充分释放，个人外汇管理也将步入市场起决定性作用的新阶段。这必将对个人外汇管理提出新的挑战，倒逼个人外汇管理主动适应这一深刻变革。

 

　　个人外汇收支可能出现的新变化

 

　　一是个人跨境资金流动更趋复杂。一方面，人民币国际化进程中，人民币开始成为国际上认可的计价、结算和储备货币，境外人民币资产规模会日趋扩大，并会影响中国金融市场的资金供给和需求，进而波及到中国的汇率、利率和金融资产价格水平等，加剧汇率和利率的波动。在汇率价格发现的市场化机制逐步完善的条件下，市场主体能够识别、捕捉不同市场间或同一市场不同产品间价格差异并获利，形成基于汇率、利率走势预期的跨境资金套利行为。另一方面，随着涉外经济快速发展以及我国对外开放程度的不断加深，个人项下外汇资金的来源和去向日趋复杂，资金跨境流动的渠道和种类呈现多元化，境外理财、个人股权投资、跨境电商交易等新型交易类型层出不穷。这些都会进一步增加个人资金跨境流动的复杂性。

 

　　二是个人投资性需求旺盛。随着我国经济的快速发展和居民生活水平的不断提高，居民个人财富规模积累较快，居民储蓄率居高不下。2014年，我国城乡居民人民币储蓄额高达48.53万亿元，总额高居世界第一。而为了实现个人财富保值和增值的目标，境内居民各种投资意愿增强。由于国内投资渠道有限，我国居民将个人财富转向境外投资的潜在意识开始迸发，居民隐形购汇汇出资金投资境外股市、房地产市场的情况时有发生。

 

　　三是居民消费性需求大量释放。近年来，我国社会保障制度更加完善，居民的生活质量和福利水平显著提高，居民生存资料的支出比重下降，发展资料支出比重明显上升，表现在旅游、子女教育等方面。这也折射到境内个人境外留学、旅游、境外就医等行为增加，消费性用汇需求大量释放。2014年，我国出境人数大致为1.09亿人次，同比增长11%。而随着近年来各国对我国的签证门槛不断降低，办理签证、护照手续越来越便利，则进一步刺激了个人消费性用汇需求的攀升。今年5月，我国旅游服务逆差162亿美元，成为服务贸易逆差的最大贡献者。

 

　　新的用汇形势对现行个人外汇管理的影响

 

　　对个人跨境资金监测的难度加大。一是识别异常资金流动风险难度更大。人民币国际化将使国内经济与世界经济更加紧密地联系在一起，资金跨境流动的不稳定性增强。而市场化汇率机制条件下，个人主体对汇率、利率变化更加敏感，个人在全球范围内进行资产结构调整更加灵活，个人项下资金跨境流动规模更大，形式也更趋复杂，这些都对个人跨境资金监测管理提出了新的挑战。尤其是在极端情况下，个人资金跨境流动与金融危机引发的资金流动同向共振时，会给现行个人外汇监测管理带来巨大的挑战。二是厘清资金来源与去向难度更大。人民币国际化进程中，采用人民币结算会降低汇兑交易成本且不受汇率波动影响，因而个人跨境收支更倾向于使用人民币结算。但如果与境内人民币资金混淆，几乎不可能按逐笔原则实现对跨境人民币资金来源与走向的具体监测跟踪，导致部分异常资金可能通过人民币结算渠道频繁跨境流动。三是可利用的监测分析数据减少。目前个人外汇监测主要立足于对跨境收支数据和结售汇数据开展综合分析监测，但人民币国际化进程中，个人主体汇兑环节将大幅减少，监测分析数据将主要来自于个人跨境收支环节，内部可利用的监测分析数据减少。

 

　　结售汇额度管理受到冲击。人民币国际化进程中，当前以额度管理为主要特征、以真实性审核管理为基础的个人外汇结售汇额度管理模式已经受到较大冲击。一是额度较低影响个人用汇便利化。随着我国个人境外学习、旅游等消费性用汇需求大量释放，个人项下资金跨境流出的规模迅速扩大。境内居民在出国留学、旅游、境外就医等用汇需求领域出现的新交易形式，会使个人用汇便利化程度有所降低。二是超额度真实性审核管理面临挑战。目前的个人外汇管理是在各项外汇收支以及结/售汇活动基础上开展的，管理的主要要素是外汇，管理的主要环节是结售汇环节。但随着人民币国际化，大量的个人跨境收支将以人民币形式存在，结售汇环节大幅减少，基于结售汇环节的超额度真实性审核管理将失去管理的实际效果。

 

　　对分拆的管理政策有效性被削弱。个人分拆结售汇是近年来个人外汇管理的重点和难点。对此，国家外汇管理局先后出台了多项措施，对个人分拆结售汇行为进行监管，但分拆结售汇行为仍然屡禁不止、层出不穷。对个人分拆结售汇的管理政策管理成本高、管理效果不理想的问题日益凸显。一是近年来，个人分拆结售汇行为逐渐呈现出隐蔽化、资金流转复杂化等特点，充分搜集分拆交易行为证据面临较大困难，加之个人主体不同于机构主体，分散且流动性较大，很多时候即使查实了个人的违规分拆行为，往往也难以通过行政处罚追究个人主体责任，只能将涉案个人纳入“关注名单”。二是“关注名单”管理执行效果不明显。一方面，“关注名单”管理的覆盖面有限。目前的“关注名单”仅实现了银行同行全国和跨行全省内的信息共享，未实现全国跨行联网的实时查询。同时，“关注名单”管理对象仅针对境内个人，未将境外收汇人或付款人纳入管理范畴，名单内个人可以借用名单外个人额度继续从事分拆交易行为。另一方面，“关注名单”管理缺少其他政策配合。现行“关注名单”管理的环节还局限于结售汇，仅对名单内个人办理结售汇业务实施逐笔真实性审核，对个人跨境资金收付、现钞提取、境内资金划转以及B股交易、个人资产转移配置等行为无法限制，而且未触及违规个人主体切身利益，削弱了名单管理的实效。

 

　　积极适应新形势

 

　　在人民币国际化条件下，要密切关注本外币利率和汇率的波动状况，以及这种变动带来的资金大进大出、投机性资本对我国经济的冲击，防止套汇套利活动对外汇市场的冲击。因此，在便利化的前提下强化监测和危机管理、防范异常跨境资金流动给我国经济带来的冲击就具有更强的现实意义。对个人外汇管理而言，应积极适应人民币国际化带来的各种影响，按照“事前便利化，事后有效监管”的总体要求，有机融合便利化、全面监测和危机应对并辅以合规性要求的原则，立足“一个平台”，围绕“四个管理”，探索建立与人民币国际化条件相适应的个人外汇管理体系。

 

　　一是积极构建以个人主体为核心的组织体系平台。进一步整合外汇局内部个人主体交易、资金信息等监测管理资源，以个人为核心搭建主体监管的组织管理平台，使个人主体交易、资金、信息的监测集中于同一部门，以提高管理效率。从目前的管理体系来看，个人是作为主体进行管理的，因此首先要从主体监管的高度对涉及个人的相关文件进行整合；其次，要积极适应大数据时代的要求，加强信息系统间数据的交换和共享，进一步整合个人跨境收支、结售汇、账户、现钞存取、资本项目、负面清单等诸多有关个人外汇业务数据，建成一个完整的数据库，为数据的进一步加工处理奠定坚实的基础。

 

　　二是实施动态灵活的额度管理。即在货币兑换环节采用数量管理，同时在外汇跨境收支环节放开数量限制。额度管理是建立在个人用汇便利化基础上的管理措施，年度额度可根据交易性质分别设定。年度额度内的个人经常项目非经营性结售汇，凭身份证件即可办理；年度额度内资本项目结售汇，凭身份证明和资金来源纳税证明材料办理，即可完全实现年度额度内个人结售汇业务的便利化。年度额度的设定应体现危机管理意识，能够满足个人合理的日常用汇需求，在一般情况下个人是感受不到额度存在的，仅在应急状况或危机状态下显现出防火墙或调节阀的作用。同时，外汇局还可以根据国际收支状况和个人分类管理情况，对年度总额进行动态灵活调整。

 

　　三是构建以负面清单为特征的个人分类管理。对个人主体实施分类管理，建立个人负面清单管理制度。首先，在日常监测中对收支环节具有大额、高频特征的交易主体，建立敏感性主体数据库加强监测。其次，在管理上，外汇局通过实时筛查确定并发布负面清单。负面清单可分为“关注名单”和“关注对象”：“关注名单”个人在关注期限内面临调减年度结售汇额度和限制非柜台渠道汇款办理的惩戒措施；“关注对象”个人在关注期限内，如再次出现违规行为，将被列入“关注名单”。这样对逃避限额和真实性管理的个人实施分类管理，通过调减年度限额和限制部分个人外汇业务办理，实现对违规个人的差异化管理，引导个人合规办理外汇业务。

 

　　四是实时开展监测管理。监测管理既要重视对收支敏感性的监测，同时也要加强对日常交易合规性的监测。个人的行为特点决定了其外汇收支行为与机构有明显的差异：个人收支个体金额小、频度低，且个人行为存在很强的从众性，因此日常监测工作在立足合规性管理上的基础上，要强化对资金跨境流动脆弱性的监测。这种监测一方面要覆盖全面，既要对结售汇环节进行监测，同时也要对收支、账户划转、现钞存取、账户总体变动等情况等进行全面监测；另一方面，要能及时准确地识别各类风险。要构建全口径的监测预警指标体系，强化对单笔大额、高频等敏感性交易的风险监测分析预警；同时，加强日常合规性管理，对于列入负面清单的个人加强合规性监测。这样既可从宏观上防范跨境资金异常流动风险，又能从微观上及时筛查、发现个人异常交易。

 

　　五是积极探索部门联合管理。联合管理要立足于大数据，以信息交换为手段，通过部门间交换监管信息，加强外部信息共享，推动监测成果共享、监管成果互认，实现联合监管，进一步增强管理的威慑力。其一，要建立与税务部门定期数据交换渠道，将监测中发现的个人异常外汇收支数据交换给税务部门，借助税务部门对逃税行为的查处来打击个人违规行为，实现联合监管。其二，要加快推进外汇领域信用体系建设，强化对个人外汇违法违规行为信息的收集、整理和分类，通过多种媒介、渠道及时披露个人违法违规信息，并可考虑借助人民银行征信管理系统，将外汇违规事实清楚的个人纳入人民银行征信信用记录，发挥不良信用记录的惩戒和约束作用，提高个人外汇违法违规的成本。其三，加大对外汇管理政策的宣传力度，提高政策透明度和关注度，增强个人的外汇法制观念，进一步明确个人及时、准确地进行国际收支申报的义务，以保证个人跨境收支监管源数据的真实准确。